一、文件出台背景、依据与定位

（一）出台背景

1. 政治要求刚性约束：紧扣习近平总书记考察内蒙古重要指示“内蒙古草原总体过牧，要休养生息”核心要求，落实中央环保督察、中央巡视反馈草原过牧问题整改任务，是筑牢北疆生态安全屏障的硬性工作安排。

2. 县域生态现实需求：商都县地处浑善达克沙地边缘、察汗淖尔流域上游，草原退化、沙化风险突出，历年“三北”工程、湿地修复成果需常态化管护，超载放牧是破坏草原核心诱因，亟需建立全链条闭环管理制度。

3. 衔接年度林长制总安排：本意见为商都县2026年第2号林长令配套文件，与1号林长令《2026年林长制工作要点》形成“总体部署+草原专项治理”互补体系，把草原管控作为全年林长制核心攻坚任务。

4. 产业协同发展需要：兼顾生态保护与农牧民增收，倒逼传统散养放牧转型舍饲圈养、种养结合，实现草原生态修复与畜牧业高质量发展双赢。

（二）法律政策依据

1. 根本遵循：习近平生态文明思想、党的二十大关于生态保护部署、自治区党委、市委、县委全会工作要求；

2. 法规依据：《中华人民共和国草原法》《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》；

3. 配套文件：商都县林草局三定方案、乡镇综合执法赋权清单、第四轮草原生态补奖政策、林长制系列工作制度。

（三）文件总体定位

全县2026—2030年禁牧休牧、草畜平衡工作专项纲领性文件，以林长制为总抓手，明确分区管控标准、厘清县乡两级权责、细化执法处罚、规定年度硬性任务，解决“在哪禁、谁来管、违规怎么罚、全年干什么”四大实操问题，所有条款均可落地、可核查、可考核。

二、总体目标核心解读

文件确立“生态优先、绿色发展，因地制宜、分类指导，以草定畜、动态平衡，责权明确、奖惩并举”四大工作原则，分三层明确目标：

1. 生态修复目标：禁牧区植被盖度稳步提升，草原退化沙化趋势彻底遏制；2026年底全部重度利用强度草原整改至中度以下，天然草原草畜平衡指数稳定控制在10%以内；“三北”、察汗淖尔工程区生态成果长效巩固。

2. 管控治理目标：草畜平衡区超载放牧问题源头化解，全年禁牧、季节性休牧制度100%落地，构建“巡查—查处—整改—台账—资金约束”闭环监管体系。

3. 产业民生目标：农牧民草原保护法治意识全面提升，舍饲圈养、提前出栏、林下种植等绿色养殖模式全面推广，草原生态补奖政策精准兑现，生态保护与畜牧增收协调共进。

三、区域分类管控（三大分区精准施策）

文件按照草原退化程度、生态功能定位划分禁牧区、草畜平衡区、项目工程区三类管控单元，边界、时限、禁止行为全部量化明确。

（一）禁牧区：全年全域禁牧

1. 范围底数：总面积9.1万亩，覆盖6个乡镇14个行政村（含企业地块、嘎查），清单式列明全部点位，无模糊区域。

2. 刚性管控规则

◦ 放牧禁令：全年禁止牛、羊、马、驴、骆驼等一切牲畜放牧；

◦ 植被管控：严禁采挖、过度打草；仅植被恢复优良地块，经县林草局书面批准可开展保护性打草；

◦ 动态调整机制：禁牧区每5年开展一次植被科学评估，达标后可依法调整为草畜平衡区，杜绝永久一刀切禁牧。

（二）草畜平衡区：全域季节性休牧

1. 范围：全县除9.1万亩禁牧区、生态项目区以外的全部天然草原。

2. 休牧硬性时间：每年4月15日—5月30日，共计46天，高于自治区条例不低于45天的底线标准，精准匹配我县牧草春季返青关键期。

3. 核心规则：休牧期全程禁止放牧；非休牧时段严格执行“以草定畜”，不得超过核定载畜量超载放牧。

（三）项目工程区：等同禁牧区全年管控

1. 覆盖范围：历年三北工程、察汗淖尔湿地、人工造林、退化草原修复所有地块；

2. 禁令清单：全年禁止放牧、开垦、采砂采石、随意采挖植被，专项保护生态工程建设成果。

四、两级主体权责划分（清晰厘清县、乡职责边界）

（一）县林草局：行业主管统筹责任

共5项核心职能，聚焦顶层设计、督导监测、跨区域协同、资金统筹：

1. 制度制定：完善全县禁牧休牧配套管理办法，统一工作标准；

2. 常态化督导：每月至少全覆盖督导各乡镇1次，重点核查宣传、执法、标志设置、载畜量核定；

3. 草原监测修复：实施退化草原改良、人工种草，动态监测草原产草、利用强度，发布预警图斑；

4. 补奖资金监管：联合财政、农牧部门规范草原补奖发放，建立“履约与资金挂钩”约束机制；

5. 跨区域联动：每年与河北尚义县签订察汗淖尔湿地公园联合执法协议，同步开展跨省巡查整治。

（二）各乡镇：属地第一责任主体

乡镇长为辖区禁牧休牧第一责任人，依托乡镇综合行政执法队落实全流程工作，三大核心职责：

1. 规范行政执法（赋权执法）：对偷牧、超载、损毁禁牧标识行为拥有法定查处权，同时要求做到严格执法、文明执法、规范执法，完整留存案卷、执法影像记录，妥善化解农牧民矛盾；

2. 全覆盖政策宣传：创新短视频、微信群、明白卡、入户宣讲等渠道，休牧前一周统一发布官方休牧通告；

3. 配合县级业务工作：完成牲畜底数摸排、超载整改、补奖发放、图斑整改等交办任务。

五、执法处罚标准（依据自治区条例，细化人性化执法模式）

所有处罚条款均引自《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》第三十五、三十六条，同时创新首违不罚、先警告后处罚柔性执法机制。

（一）三类违规行为处罚明细

1. 损毁、擅自移动禁牧休牧标识

处置：责令限期恢复原状；逾期不恢复，按设施原值1—5倍罚款。

2. 禁牧区放牧、休牧期违规放牧

处罚标准：每1个羊单位罚款120元；

羊单位折算口径（统一执行标准）：牛=5羊单位、马=6、驴=3、骆驼=7、骡=5、2只仔畜=1成年畜。

3. 超载过牧（超过核定载畜量）

处置：先责令限期核减牲畜；逾期不改，每1个超载羊单位罚款100元。

（二）人性化执法创新机制

实行首犯警告、再犯处罚：首次巡查/群众举报查实违规放牧，仅口头警示、宣讲政策；再次发生同类违规，严格执行全额罚款标准，兼顾执法刚性与农牧民生产实际。

六、2026年八项重点硬性任务（全年工作推进清单）

本部分为各乡镇、成员单位年度必完成工作，全部设时限、台账、核查标准：

1. 3月底前完成牲畜底数摸排建账

联合林草、农牧入户统计存栏、超载牲畜数量，建立一户一档底数台账，为牲畜分流、超载整改提供基础数据。

2. 落实“一卡、四状”责任体系

到户发放政策明白卡；县、乡、村、农牧户四级逐级签订禁牧休牧责任状，层层传导压力。

3. 推行“两图”数字化管理

林草局将补奖地块、违规放牧点位全部上图入库；乡镇定期报送执法查处台账，实现全域可视化监管。

4. 规范“三本台账”全过程追溯

统一建立违规处罚台账、补奖资金发放台账、补奖扣发台账，做到每一笔资金、每一次执法均可核查追溯。

5. 全域常态化宣传引导

休牧前发布官方通告，面向农牧民普及舍饲精养、产业转型收益，转变传统放牧观念。

6. 高频次巡查暗访

乡镇重点巡查禁牧区、湿地、三北项目区，紧盯春耕、牧草返青等偷牧高发时段。

7. 推行“四个一批”牲畜分流模式

结合各乡镇养殖实际，通过舍饲圈养、提前出栏、流转草原、产业转型四类方式消化超载牲畜，从根源解决过牧。

8. 2025年草原重度预警图斑清零整改

中央环保督察重点整改任务，待自治区预警通报下发后，各乡镇制定整改台账、明确责任人时限，2026年底所有重度利用草原降至中度及以下。

七、贯彻落实工作要求

1. 提高政治站位，压实一把手责任

各乡镇、林长制成员单位主要负责人亲自部署调度，将禁牧休牧草畜平衡纳入林长制年度核心考核，杜绝工作虚化弱化。

2. 细化本地化落实举措

各乡镇对照本意见，结合辖区草原面积、养殖规模制定实施方案，分解任务、明确时限、落实到人。

3. 统筹协调、稳慎化解群众矛盾

坚持以人为本，主动收集农牧民诉求，推广种养结合、林下中药材等增收渠道；执法过程柔性处置，防范群体性矛盾，保障基层稳定。

八、文件核心特色亮点

1. 与林长制深度绑定：以2号林长令印发，作为全县林长制专项攻坚文件，衔接1号工作要点草原治理板块，形成完整生态管护闭环。

2. 权责清晰，执法下沉乡镇：落实乡镇综合执法赋权，乡镇直接具备违规放牧查处权，减少多层流转，提升处置效率。

3. 管控标准精准量化、可落地：禁牧区面积、乡镇清单、休牧46天、每月督导、3月底摸排、年底重度图斑清零全部设置硬性时间、数字指标。

4. 刚柔并济执法模式：既有法定罚款标准，又设置首违警告人性化举措，兼顾生态约束与民生温度。

5. 数字化台账闭环管理：推行“两图三本账”数字化监管，地块、违规行为、资金发放全程留痕，便于上级督查、巡视整改核查。

6. 兼顾保护与产业转型：不单纯“一禁了之”，配套牲畜分流、舍饲养殖、林下经济、碳汇产业路径，同步解决农牧民增收难题。

九、执行提示

1. 本意见所有执法处罚标准严格依据《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》，不得随意增减处罚幅度；

2. 草原生态补奖资金发放与农牧民履行禁牧休牧义务直接挂钩，违规放牧可依规扣发补奖；

3. 察汗淖尔跨区域联合执法、三北工程区管护由县林草局统一牵头统筹，各乡镇协同落实；

4. 工作推进中边界认定、执法流程、分流方案等实操疑问，统一由县林长制办公室、林草局负责答复解释。